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去年5月在京召開(kāi)的全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )強調,要提高環(huán)境治理水平,充分運用市場(chǎng)化手段,完善資源環(huán)境價(jià)格機制,采取多種方式支持政府和社會(huì )資本合作項目。從中透露的信息是,PPP模式在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域大有可為。
相比于市政環(huán)保領(lǐng)域的污水處理、污泥處置或垃圾焚燒項目,生態(tài)環(huán)境PPP項目具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn):從適用范圍來(lái)看,生態(tài)環(huán)境PPP項目既可涵蓋傳統的市政環(huán)保項目,也可容納與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的治理類(lèi)項目(如流域治理、河道整治、土壤修復、空氣監測和治理、農村環(huán)境治理等);從項目性質(zhì)來(lái)看,生態(tài)環(huán)境項目的公益性非常明顯,項目產(chǎn)出的受益群體不固定,屬于典型的公共服務(wù)類(lèi)項目;從項目界面來(lái)看,生態(tài)環(huán)境PPP項目需要控制和治理的點(diǎn)源往往處于分散狀態(tài),又不能簡(jiǎn)單遵循單體項目的慣例,采取“由點(diǎn)及面”的處理方式,而通常需要點(diǎn)、線(xiàn)、面三者協(xié)同進(jìn)行,項目的開(kāi)放性、綜合性和復雜性都不容低估;從項目收益來(lái)看,生態(tài)環(huán)境PPP項目實(shí)施所能夠形成的固定資產(chǎn)非常有限,通過(guò)項目運營(yíng)所能帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)性收入也很少,更多地體現為生態(tài)環(huán)境改善之后所產(chǎn)生的外部性效應;從項目可行性來(lái)看,生態(tài)環(huán)境PPP項目涉及面廣,資金需求量巨大、周期較長(cháng),社會(huì )效益較好而經(jīng)濟收益偏低,這對任何一個(gè)地方政府而言都是極大的挑戰。
從目前生態(tài)環(huán)境PPP項目的實(shí)操情況看,生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域PPP項目仍面臨以下問(wèn)題:政策導向高大上,但缺乏主流理論加持;公益性目標簡(jiǎn)單明了,但是牽涉范圍偏大,戰線(xiàn)偏廣;投資規模巨大,且回報機制單一,嚴重依賴(lài)政府信用。受限于自身特質(zhì),又受困于上述問(wèn)題,生態(tài)環(huán)境項目要么由政府及其投融資平臺包辦,走公建公營(yíng)、政信融資的傳統路徑;要么面向市場(chǎng),走多元化融資的新路,BT(建設—移交)和PPP都是地方政府曾經(jīng)或現有的選項。
針對上述問(wèn)題,生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域PPP模式破局應做好以下幾方面的工作:一是遵循“四可準則”(項目可行、財政可承受、融資可到位、回報可實(shí)現)制定政策。二是從“多規融合”入手,做好此類(lèi)項目的前期策劃,為前述“四可準則”創(chuàng )造落地條件。三是加強此類(lèi)項目的前期策劃,為項目實(shí)施做參考,并推行規劃、可研和PPP實(shí)施方案相互呼應的“三位一體”的PPP咨詢(xún)服務(wù)標準。四是對與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的政策性資金、專(zhuān)項債、綠色債券、項目收益債、資產(chǎn)證券化等領(lǐng)域進(jìn)行專(zhuān)項研究和對接,用好用足優(yōu)惠政策。五是對于在相關(guān)理論研究、制度設計、投融資管理和項目實(shí)踐當中遇到的各類(lèi)風(fēng)險及其衍生問(wèn)題,需要及時(shí)加以總結與提煉,創(chuàng )造合規話(huà)語(yǔ)權,抵消相關(guān)風(fēng)險。